公交行业企业面临困境可能出路思考

有关公交发展出现如资金断裂、发不起工资、停运等不少现象，就其原做过粗浅分析，提出了当前公共交通“旗帜立不住、战略带不动、基础撑不起”的核心问题（见《系统思维 重构框架 蝶变重生》）。如果不解决这些行业发展上的深层次问题，要系统解决公交行业企业面临的困境是很难的，偶有企业能够走出困境，也并非代表这个行业走出了困境。

一、“三个不”的底层问题，是困境根源。

“旗帜立不住”是事关公共交通的使命。公共交通定位于解决广大人民群众的基本出行需求，与当下多交通方式快速发展形势不适应，继续停留在这个定位的公共交通确实让人质疑还需要公共交通吗？

“战略带不动”是事关城市交通发展的模式选择问题。公交优先发展战略是适应城市交通基础设施供给跟不上需求矛盾的有效选择，但是于消费振兴等国家政策方向而言，只算个城市交通发展方向、发展模式的选择，是小汽车蓬勃发展之下的从属选择，推动起来是受限的，应该优先而实际难优先。

“基础撑不起”是当下各种资源、管理模式、管理手段及具体政策、法律法规无法让行业形成发展合力。各管一段、各自为政等问题并非公交固有问题，而是当下治理层面的问题。

上述根源性问题，是行业发展的底层逻辑，是事关公交是否要发展、怎么发展及发展什么的问题。这些问题不解决或者不能在政策上达成共识或形成权威意见，任何修补性措施都会被质疑。

好消息是国务院常务会议8月19日审议通过《城市公共交通条例（草案）》，公交行业基础建设总算有了法规支撑。

二、立足非行业管理逻辑推动减量发展，即是根源性问题的延伸，也是葵花宝典战法。

公交服务的吸引力到底由什么决定？本号有多篇文章做了说明，本号开展的公交服务的需求偏好调查等揭示公交的快捷性、可靠性及其便利性是公交吸引力的关键，是影响乘客选择交通方式的关键因素。

但从行业管理来讲，覆盖率代表公交发展水平，但并不代表公交发展质量。越来越长的线路营运长度，在没有有效（吸引力）服务支撑下，是高水平低质量的公交发展。

公交专用道不成网及在非拥堵路段布设，快捷性、可靠性没有保障，虽然提高覆盖率而任由大间隔公交服务存在，是满足表面便利性而降低快捷性和可靠性，有点舍本逐末。

近年来有些城市的公交线路总长度增加而公交营运规模下降，是行业、企业以适应多主体多视角评价（参考阅读《公共交通六多运行框架下的合成谬误》）开展“降本增效、减少空驶为口号”推动的葵花宝典战法——什么人会自愿选择越来越不可靠、不快捷的（不行的）公交服务？

被降低的公交吸引力，是更多乘客从行为到意愿放弃公共交通的根本原因，而这“被降低”恰恰是打着“正确”旗号干出来的。

减量发展并非集约发展，不从网络结构、线路服务水平上下功夫，减量发展就是硬性降低公交服务水平与吸引力，不断自我削弱公共交通存在与发展的根基。

三、企业困境是行业困境与财政不可持续相结合的产物。

不把行业困境与企业困境混为一谈，也不把公益性和市场化混为一谈。

行业困境是企业走向困境的源头，行业发展的旗帜、战略、措施及其体制机制面临困境，必然无所适从，在获取资源等能力方面捉襟见肘，传导到企业是早晚的事。特别在经济形势复杂的当下，继续沿用原有功能定位，并通过财政补贴支撑公交行业、公交企业正常经营服务的能力受到非短期的巨大挑战。

公益性对应的是经营性，公益性强调社会效益，经营性强调经济效益，这个由行业、企业所处社会经济中的功能决定。一些公共服务企业面临公益性强而经营性弱的问题，导致重管理轻经营，在资源使用效率、成本控制等方面存在缺陷，但这并非公交企业独有，也并非我们独有，是世界范围内的难题。

市场化是市场机制发挥作用，核心是通过价格发现机制等调整供需，从而实现资源配置的优化，其对应的是计划配置。公交实施的低票价管制政策，本身已经将市场化的核心给去除了，所谈的市场化基础本质已经不存在。

大部分企业或行业所提的市场化本质是经营多元化，即利用公交所形成的资源等向社会提供服务。无论“公交+”还是“公益性+市场化”本质都是这样的逻辑。

四、公交票价管制与低票价并非等号，这是行业困境的认知束缚。

公共交通实施公交票价管制是由需求价格弹性缺乏弹性决定的；低票价是由政府福利政策、财政能力决定的；各种免票政策，是政府的社会福利通过公共交通这个路径去体现。

公共交通采取低票价管制形式提供公共服务，是对当前公共交通票价政策的完整描述，至于公共服务是否都需要低价？不能混为一谈，不要去拿水电价格否定票价管制，而是应该反思公交是否当然低票价。在《长期低票价并非公共交通必然要求》及《‍公交票价调整的粗浅分析‍》中，本号已经提出了观点。

如采取成本价也是票价管制，采取成本价与收入水平、通胀水平挂钩属于调整机制。

各地基于自己财政能力及市民承受能力，提供合理水平的公交服务，才是公交补贴政策的完整框架，不谈财政能力、忽视市民承受能力、无视企业成本的补贴政策，本质都是碎片化的补贴政策或行业发展政策体系。

碎片化模式下的公交补贴政策，或者说不谈城市交通发展目标、不谈票价政策、不谈公交服务水平、不谈成本现实、不谈财政支撑能力，只是单纯描述一个补贴政策、补贴规模，怎么可能把公交这么专业系统的事情干好？怎么能够解决行业治理的合成谬误问题？（参考阅读《政策目标与配套措施背离的合成谬误，以公交补贴政策为例》）

五、困境解决路径在哪里？

首先，就当前形势下，“旗帜立不住、战略带不动、基础撑不起”的形势改善是一个长期的事情，需要依靠顶层设计推动。国务院常务会议审议通过《城市公共交通条例（草案）》后，期待行业发展能够获得一个稳定的法治发展环境。

其次，从具体城市角度，有些事情尚可以有所作为。

一是解放思想，看到当前经济形势的复杂性，与公交行业成本市场化相适应优化公交票价定价机制，优化覆盖合理成本的比例。

二是根植逻辑，立足提升公交吸引力，清醒认识到公交的无效服务并非没有客，而是没有吸引力。没有客是人口、经济活动与吸引力等的综合产物，没有吸引力的公交服务才是最大的浪费，比如不可靠、不快捷、等候时间过长的公交服务。建立分区分级的最低公交服务水平标准，把公交吸引力的底层逻辑落实到管理现实。同时，票价定价机制能够健康运行的基础和前提是有效有吸引力的公交服务，对于没有吸引力的公交服务，讨论票价并无实际意义。

三是优化管理，重构行业管理体制机制，改善公交企业盈利结构，让公交企业专注于经营性并向社会提供有吸引力的公交服务。主要是将所有固定成本从企业剥离，由政府完全承担车辆、场站等成本，由政府定义最低服务水平，由企业围绕服务水平去优化人车资源规模，用合理少的资源实现最低服务水平。这就是新加坡公交发展模式的底层模型，咱们有些城市也在朝这个方向发展，如佛山TC模式虽然不是新加坡模式，但最起码算是走在正确逻辑与正确方向上。

四是行业升级，要拥抱自动驾驶，合理利用信息化。拥抱自动驾驶探索公交运营模式是当下及未来最重要的事情，驾驶模式的改变本质是改变成本结构，自动驾驶叠加自动充电、自动进厂维修等模式，将加快行业转型升级。信息化有助于生产管理精细化，如排班算法确实于提高资源利用效率有一定作用，但其所依托的所谓客流规律等数据是基于过去班次营运结果形成的，班次变化其规律有可能变化；还有管理因素影响，如人车配置模式不一定能够实现，驾驶员不一定愿意开双峰班。

需要强调的是，凡是不能提升公交吸引力的信息化，都无助于公交的困境缓解，有的甚至本身所遵循的逻辑就是加速公交困境的原因。

六、结语

公共交通行业及企业的生存与发展困境系统得以解决尚需时日，但有些城市确实可以有所作为，通过行业管理体制机制改革缓解行业企业困境。

于城市交通拥堵的恶化趋势看，公共交通作为缓解城市交通拥堵的重要支撑和功能定位必将到来，但那时的公共交通或许已经是自组织公共交通体系了！