程序正义不容忽视！因违反法定程序，这5起案件税局败诉
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程序是法治与恣意而治的分水岭。只有严格遵循法定程序，才能防止公权力滥用，保障相对人的合法权益。本文我们分享5起因违反法定程序，税局败诉的案例，希望税务机关在税务稽查中能够严格遵循法定程序，重视程序正义。同时，我们提出10个值得纳税人重点关注的程序问题，以帮助纳税人从程序角度维护合法权益。
一
案例引入：5起经典案例，税局违反法定程序败诉
案例1：公告送达程序违法，税务处罚决定被撤销（（2021）辽03行终93号）
基本案情：
2016年5月1日，辽宁省台安县国家税务局稽查局对台安县红兴粮食经销站涉嫌虚开增值税专用发票一案立案检查。同年12月6日，稽查局作出案涉税务行政处罚决定书，以联系不到经销站的实际经营者李永林，无法直接送达、邮寄送达为由，以公告送达的方式向经销站送达该处罚决定书。
2019年8月13日，经销站的委托代理人韩雪冬在第二稽查局处的税务稽查案卷中复印得到税务行政处罚决定，经销站对该处罚决定不服，于2019年10月30日提起诉讼。
法院裁判：
海城市人民法院认为，依据《税收征收管理法实施细则》第一百零六条：“有下列情形之一的，税务机关可以公告送达税务文书，自公告之日起满30日，即视为送达：（一）同一送达事项的受送达人众多；（二）采用本章规定的其他送达方式无法送达。”的规定，税务机关作出的税务文书应依法向当事人进行送达。本案中，稽查局作出的处罚告知书及处罚决定书均采取的是公告送达的方式，但其提供的程序证据不能证明对经销站送达税务文书符合公告送达的情形，其送达程序不符合法律规定，也未能保证当事人的陈述、申辩权利及听证的权利，故行政处罚决定违反法定程序。最终判决撤销稽查局作出的税务行政处罚决定。
一审法院判决后，税局不服，提起上诉。鞍山市中级人民法院审理认为，稽查局如认为经销站存在违法行为，应当向被经销站履行相关行政处罚程序，其向联系不到的经销站实际经营者李永林履行相关程序，属履行程序对象错误。且稽查局于2016年12月6日曾对经销站当时的投资人刘丹进行询问，因而亦不存在对经销站无法直接送达、邮寄送达的事实。故稽查局以公告送达的方式向经销站送达该处罚决定书送达程序不符合法律规定。一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法为由，判决驳回上诉，维持原判。
案例2：延长检查期限违法，税务处罚决定被撤销（（2016）京0111行初195号）
基本案情：
2014年9月19日，房山国税稽查局针对美好童年公司的涉税案件予以立案，并交由检查一科实施检查。2014年9月22日，房山国税稽查局下发《税务检查通知书》，告知美好童年公司将对其2008年1月1日至2014年8月31日期间涉税情况进行检查。
2014年11月17日、12月12日，房山国税稽查局分别两次出具《延长税收违法案件检查时限审批表》，将案件延期至2015年1月18日。
2014年12月24日，房山国税稽查局出具《实施回退申请表》，其中回退原因为：变更检查人员，需将案件退回选案科，重新下发。同日，房山国税稽查局出具《税务检查任务通知书》，决定由检查二科对美好童年公司涉税案件负责实施，并告知其于2015年2月22日前完成检查工作。2月12日，房山国税稽查局出具《税务稽查案件提请审理书》，将案件移送至审理科。之后，房山国税稽查局多次下发《补充调查通知书》，告知检查二科对美好童年公司涉税案件的相关事实及证据等进行补充调查或补正，且多次下发《案件审理延期审批表》，将案件的审理期限延长至2015年10月26日。
2015年11月24日，房山国税稽查局作出案涉《税务处罚决定书》，认定美好童年公司存在偷税行为，处罚款13万余元。美好童年公司不服，起诉至法院。
法院裁判：
北京市房山区人民法院经审理认为，根据《税务稽查工作规程》第二十二条之规定，检查应当自实施检查之日起60日内完成，确需延长检查时间的，应当经稽查局局长批准。本案中，房山国税稽查局于2014年12月24日出具《实施回退申请表》，将美好童年公司的涉税案件重新回退至选案科并变更了检查人员，且将案件的检查时限予以延长，上述延长检查期限之程序缺乏相应的法律依据，故判决撤销房山国家税务局稽查局作出的《税务行政处罚决定书》。
案例3：超越法定职权，税务处理决定被撤销（(2017)苏01行终131号）
基本案情：
2013年7月15日，南通地税局稽查局认为新景公司税负较低，对其立案检查。后南通地税局作出《税务处理决定书》。新景公司不服，向省地税局申请行政复议。2015年7月27日，省地税局以部分事实不清为由，决定撤销《税务处理决定书》。
2015年9月2日，南通地税局稽查局向新景公司作出《税务事项通知书》，将税收稽查的《检查发现问题清单》送达新景公司，要求新景公司将核对情况予以反聩。2015年9月8日，新景公司作出书面陈述意见；同日，南通地税局稽查局经审理后，将新景公司税案作为重大税务案件提请南通地税局重大案件审理委员会讨论；次日，南通地税局重大税务案件审理委员会作出审理意见书。12月23日，南通地税局作出《税务处理决定书》，决定对新景公司追缴及补征税费合计2000余万元，并加收滞纳金30余万元。新景公司不服，经复议维持后，向法院提起诉讼，请求撤销《税务处理决定书》、《税务行政复议决定书》。
法院裁判：
原南京铁路运输法院认为，2015年2月修订后的《重大税务案件审理办法》第三十四条规定，稽查局应当按照重大税务案件审理意见书制作税务处理处罚决定等相关文书，加盖稽查局印章后送达执行。本案中，南通地税局稽查局经审理将新景公司税案作为重大税务案件提请南通地税局重大案件审理委员会讨论，南通地税局重大税务案件审理委员会作出审理意见书。2015年12月23日，南通地税局作出《税务处理决定书》并向新景公司送达，未加盖南通地税局稽查局印章不符合《重大税务案件审理办法》第三十四条“稽查局应当按照重大税务案件审理意见书制作税务处理处罚决定等相关文书，加盖稽查局印章后送达执行”的规定。故被诉《税务处理决定书》不符合规定，应予撤销。故判决撤销南通地税局作出的《税务处理决定书》和省地税局作出的《税务行政复议决定书》。南通地税局和江苏省地方税务局不服，提起上诉后，南京市中级人民法院以原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法为由，最终判决驳回上诉、维持原判。
案例4：未告知救济权利，税务事项通知书被撤销（（2017）冀0702行初2号）
基本案情：
2016年9月7日，张家口市国家税务局第三稽查局向张家口市秦同实业有限责任公司下达了张国税稽通字（2016）15号《税务事项通知书》，以秦同公司取得的由天津津旅物贸实业有限公司开具的18份增值税发票涉嫌虚开，已抵扣税款2906022.14为由，依据《税收征管法》第三十八条通知其在接到该通知书十五日内到宣化区国税局办税服务厅预缴该笔税款。张家口市秦同实业有限责任公司对此不服，向法院提起了行政诉讼。
法院裁判：
河北省张家口市桥东区人民法院认为，根据稽查局提供的国家税务总局根据法律规定统一印制的税务事项通知书样式及使用说明第三条第四款明确要求：“通知纳税人、扣缴义务人、纳税担保人缴纳税款、滞纳金的，应告知被通知人；如对本通知不服，可自收到本通知之日起六十日内按照本通知要求缴纳税款、滞纳金，然后依法向税务机关申请行政复议；其他通知事项需要告知被通知人申请行政复议或者提起行政诉讼权利的，应告知被通知人。”而稽查局下达的张国税稽通字（2016）15号税务通知书并未载明此项法律救济权利及救济途径，属程序违法，应予撤销。 最终，法院判决撤销案涉税务通知书。
案例5：听证主持人为案件调查人员，税务处罚决定被撤销（（2019）川06行终32号）
基本案情：
2018年2月7日，四川省广汉市地方税务局稽查局通过公告向国惠公司送达了税务行政处罚事项告知书（认定国惠公司收购化建公司自然人股东股权交易中存在偷税行为），告知对国惠公司不缴个人所得税-财产转让所得处以一倍的罚款计2500余万元，并告知了陈述和申辩的权利。
2018年3月12日，国惠公司提交税务行政处罚听证申请。3月15日，稽查局对处罚听证进行了公告并通知了国惠公司听证，国惠公司委托代理人及调查人员均参与了听证，形成了听证笔录。3月27日，稽查局向局重大税务案件审理委员会形成了听证报告，报告了听证相关内容。6月7日，稽查局作出税务行政处罚决定书，对国惠公司处以已扣未缴个人所得税1倍的罚款计2500余万元，并于2018年6月26日向国惠公司送达。国惠公司不服，向法院提起诉讼，请求撤销税务处罚决定书。
法院裁判：
四川省什邡市人民法院查明，2018年3月23日，国惠公司税务处罚听证会的主持人王某1与2017年9月20日对原化建公司总经理向某的调查询问人王某1是同一人。因此，一审法院以“听证主持人同时作为了涉该案税务行政处罚的调查人员，违反了听证程序规定”为由，撤销了税务行政处罚决定书。稽查局上诉后，四川省德阳市中级人民法院认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，驳回上诉，维持原判。
二
正确判别税局行为是否构成严重程序违法，及时有效维权
程序正当原则是我国行政法的基本原则之一。程序正当原则有两个基本功能，一是防止公权力滥用，二是保障人权，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受公权力主体的侵害。
根据我国《行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。这一规定就是程序正当原则在我国实在法中的核心表现。也是基于这一法律规定，前述5起案例中，税务机关的税务事项通知、税务处理决定、税务处罚决定因违反了各种程序规定，而被法院判决撤销。
然而，为兼顾效率、秩序等其他价值，违反法定程序的行为有时并不必然走向被撤销或被认定为无效的命运。根据《行政诉讼法》第七十四条的规定，如果行政行为程序仅轻微违法，对相对人权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。
行政诉讼法司法解释第九十六条则明确了所谓“程序轻微违法”的含义：有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：
（一）处理期限轻微违法；
（二）通知、送达等程序轻微违法；
（三）其他程序轻微违法的情形。
而结合我们的实务经验，法院在认定是否属于“程序轻微违法”时，还主要考虑以下几种因素：
1、对相对人合法权益的损害程度
没有或只是轻微地损害当事人的合法权益时，为了维护既存的社会秩序，在不动摇社会基本公正的前提下，可视为程序瑕疵而不必撤销。
2、对公共利益的影响程度
行政主体对行政相对人进行管理和服务时，其实是对公共利益和个人利益的直接交涉和权衡。如果缺乏对公共利益和公共准则的保障，个人利益最终也不可能实现。因此，按照严格的要求对某一程序违法行为应予撤销，但如果撤销将大大降低行政效率或大大提高行政成本时，则不一定要撤销。
3、对实体决定的影响程度
维护正当程序的根本目的是为了实现实体正义。如果程序的违反也不会对行政决定产生实际影响，那么该行政决定就不必因违反一个有关形式与程序的规定而被宣布无效。换言之，程序的违法实际上对程序公正与实体公正均未造成危害性后果。因此不必大费周章撤销行政决定。
基于此，纳税人在税务稽查应对时，或者通过诉讼途径自我救济时，应充分关注税局的行政行为是否违反法定程序，并行政行为属于程序轻微违法还是严重违反法定程序作出判断，以选择正确的诉讼路径，有效维护自身的合法权益。
三
根据实务判决，以下情形可能构成严重程序违法
根据前述案例，违法延长检查时限、违法进行公告送达、超越职权作出行政行为、未告知纳税人救济权利、听证人员未遵守回避规定等都是可能构成严重程序违法，最终导致税务机关的行政行为被撤销的情形。除此之外，根据实务中的既有判决，以下情况也可构成严重程序违法，纳税人如有类似情况，可予以参考：
(一) 处罚事项告知书送达程序错误，构成严重程序违法
参考案例：(2016)黑0110行初20号
《税务稽查案件办理程序规定》第三十九条规定，“拟对被查对象或者其他涉税当事人作出税务行政处罚的，应当向其送达税务行政处罚事项告知书，告知其依法享有陈述、申辩及要求听证的权利。”
据上述规定，税务机关在作出行政处罚决定之前，应当先向相对人作出并送达《税务行政处罚事项告知书》，履行告知义务，并充分保障相对人行使听证、陈述、申辩、质证等权利，如果在送达《税务行政处罚决定书》之前，税务机关没有向纳税人作出并送达《税务行政处罚事项告知书》，或者于同一日送达《税务行政处罚事项告知书》和《税务行政处罚决定书》，将导致纳税人无法行使要求听证、陈述、申辩等权利，则属于程序违法，相关行政行为应予撤销。
(二) 告知听证时限错误，构成严重程序违法
参考案例：(2014)光行初字第00011号
《行政处罚法》第四十二条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：……（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；……”《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》（国税发[1996]190号）第五条规定，“税务机关应当在收到当事人听证要求后15日内举行听证，并在举行听证的7日前将《税务行政处罚听证通知书》送达当事人，通知当事人举行听证的时间、地点，听证主持人的姓名及有关事项。”
据上述规定，税务机关拟对纳税人作出行政处罚决定且纳税人提出听证申请的，税务机关应当将确定的听证会召开时间、地点告知纳税人，并保证告知书送达纳税人之日与听证会召开之日的间隔不能少于7日，为纳税人实施参与听证会的准备工作提供不能少于7日的准备时间。如果告知时间与听证会召开时间少于7日，则不符合法定程序，其后续作出的处罚决定依法应予撤销。
(三) 未适用听证程序/听证未进行实质举证质证，构成严重程序违法
参考案例：(2017)闽08行终59号
《行政处罚法》第四十二条第一款（六）项规定：举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实，证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证。联系本案而言，被上诉人龙岩市新罗区地税局在一审举证期限内未提交听证笔录和复核材料，其直到二审庭审结束后仅补充提交听证笔录，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款”被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，应认定被上诉人龙岩市新罗区地税局未进行听证。虽上诉人在一审中认可被上诉人龙岩市新罗区地税局有进行听证，但被上诉人龙岩市新罗区地税局在2016年5月3日对本案进行听证中，对上诉人的违法事实并没有出示相关的证据就有关问题进行举证、质证，听证结束后亦未进行复核，违反了前述法律规定，剥夺了上诉人申辩和质证的权利。
另一方面，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：行政机关对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。联系本案而言，本案被上诉人龙岩市新罗地税局对上诉人作出的罚款数额高达147.175万元，应属重大行政处罚，依前述法律规定，被上诉人龙岩市新罗区地税局的负责人应当集体讨论决定，但被上诉人龙岩市新罗地税局并没有提供任何证据证明其经过负责人集体讨论决定。前述所述程序违法均属于违反法定程序中”步骤违法”的情形。
参考案例：（2019）豫行再72号
地税稽查局认定电动车厂偷税286257.77其处4倍罚款1145031.08元，罚款数额较大，根据《行政处罚法》等的规定，本案应当适用听证程序而没有适用听证程序，也没有听取当事人及其代理人的陈述和意见，程序严重违法。
(四) 先集体讨论后进行听证，构成严重程序违法
参考案例：（2018）浙02行终180号
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条规定，听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。参照《重大税务案件审理办法》第十五条第一款规定提请重大税务案件审理委员会审理需提交的材料中包含有听证材料。本案中，被告举行听证的时间是2017年9月5日，而原宁波市国税局重大税务案件审理委员会于2017年8月14日就已作出《重大税务案件审理委员会审理意见书》，故存在先集体讨论后进行听证，此举势必使听证流于形式，应认定为重大程序违法。
(五) 重大税务案件未经集体讨论，构成严重程序违法
参考案例：(2013)永行初字第12号
原告永定县东山加油站系向税务机关申报办理税务登记的独资企业，在本案中属应依法缴纳税款的纳税主体，纳税人必须依照法律、行政法规的规定如实办理纳税申报。原告永定县东山加油站在经营过程中，在账簿上少列收入，其行为已违反《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条的规定，构成了偷税。被告永定县国税局依法确认原告永定县东山加油站的行为属偷税并予以查处，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。但被告永定县国税局在原告行使听证权利并且举行听证会后，没有遵循《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条、第三十八条第二款关于“对情节复杂或重大违法行为或给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，便径行作出行政处罚决定，属程序违法，依法应予撤销。
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